1 引言

政府投资是指在中国境内使用国家预算安排的资金进行固定资产投资的建设活动，针对新建、扩建、改建、技术改造等项目，具有若干鲜明特点。体现在：政府投资的方向为市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施等领域，以非经营性项目为主；政府投资项目管理应遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则；政府投资项目资金来源以直接投资为主，也可以适当采取投资补助等方式。政府投资项目在我国采用审批制，经批复的概算是项目投资控制的红线，原则上项目最终结算和决算均不能突破批复概算，随着2019年国务院政府投资管理条例的出台，将政府投资纳入法治轨道，更加强化批复概算的约束力。从根本上说，政府投资因涉及社会公众的切身利益，其投资过程必须公开透明，其建设程序及项目管理必须严格监管，最大可能提高政府投资项目的效益。本文结合不同建设阶段政府投资项目超批复概算典型案例的分析总结，提出政府投资项目超批复概算的投资管控建议，旨在为政府投资项目投资管控提供参考。

2 政府投资项目超批复概算的一般类型

通过分析收集的政府投资项目典型案例，将项目超批复概算总结归纳为三个一般类型：一是项目初设方案深度不够，设计方案与实际施工脱节，致使后续实施阶段发生较大变更，造成投资超批复概算。二是：概算本身有失客观公允，由于设计深度等原因，初设概算的工程量与价格不准确，致使后续项目实际投资超批复概算。三是项目实施阶段投资控制管理问题，实施阶段基本建设程序管理不严格，工程变更频繁，投资动态管理不科学，项目实际结决算超批复概算。针对以上三个类型，笔者引入典型案例并分析总结，提出相应政府投资项目超批复概算的投资管控建议。

3 政府投资项目超批复概算的投资管控建议

3.1初步设计应与实际施工相结合

我国政府投资项目一般经前期立项批复、初设方案及概算批复才进入项目招采实施阶段，项目初步设计及施工有其明显的阶段性划分，施工阶段在初步设计基础上常规进行全面图纸深化以达到项目施工要求。在图纸深化过程中相比初设方案通常会发生较多变化，笔者从政府投资项目投资管控的视角提出初步设计应与实际施工相结合，不同设计阶段关系到设计方案的核心要素、核心事项应从项目全周期设计视角，做到统筹一致性。

如某水利项目，金属结构为液压钢坝闸，闸体高度4米，其电动液压控制装置安装于水下检修廊道内。检修廊道与液压钢坝闸顶高差为10米，项目初步设计阶段检修廊道入口设于地上，检修车辆按照设计纵坡直线式由地上进入地下检修廊道。施工阶段施工单位提出异议按照设计纵坡直线式进入地下检修廊道项目实施道路将超红线范围。项目单位随即组织设计及相关单位论证，结论与施工单位一致，为维持原设计方案整体平面布局，廊道入口由直线式改为螺旋式。实际施工过程中发生降水，打桩等工程变更，螺旋车道入口工程量增加，仅此项变更费用千余万元，直接导致项目投资超批复概算。

由此笔者强调只有项目初步设计与实际施工充分结合，从项目全周期设计视角，尤其关注后续实际施工方案的统筹一致性，只有项目建设各阶段一以贯之的落实设计方案，才能有效控制项目投资不超批复概算。

3.2客观公允确定项目概算总投资

我国政府投资项目采用审批制度，经批复的概算是项目投资控制的红线，原则上项目最终结算和决算均不能突破经批准的初步设计概算，因此客观公允确定项目概算尤为必要且重要。

3.2.1夯实概算工程量的准确性

客观公允的确定概算，应最大限度使概算投资与初设方案匹配，在工程量方面，由于初步设计图纸深度等原因，概算工程量通常不能全面反应项目实际完工阶段的工程量，为客观公允确定概算工程量可以借用相关技术手段。如利用力学模型或建筑BIM模型获取对应模拟实体工程量。笔者在工作实践中分析整理了异形钢结构类项目投资超批复概算的主要原因为钢结构概算工程量计算不准确。为此笔者在某大型体育场馆项目异形钢结构算量中通过利用力学模型，客观公允的确定了钢结构概算工程量。案例项目地上建筑面积7.8万平方米全部为大悬挑异形钢结构，钢结构部分造价占项目总投资20%以上，但初设图纸对于异形钢结构部分空间矢量参数信息不全，无法准确核算工程量。笔者通过利用初设阶段经论证的结构力学模型，导出全部钢结构梁柱支撑线形构件工程量。但需注意的是，利用结构力学模型导出的工程量不含次构件工程量，后续分析调研并参考典型案例钢结构施工或竣工阶段次构件与梁柱支撑线形构件比例经验值，考虑合理放大系数。此案例采用1.20的系数，最终项目钢结构工程量与项目实施阶段匹配。

由此笔者强调只有夯实概算工程量的准确性，才能最大限度使概算投资与初设方案匹配，才能与实施阶段的实际投资匹配，才能保证概算总投资的客观性及公允性，有效进行项目投资管控。

3.2.2夯实概算材料价格的准确性

概算材料价格的合理确定与初步设计方案材料的功能、标准、技术参数的明确分不开。政府投资项目投资管控是逐级把控的，可研控制初设，初设控制施工招标控制价这一原则是明确而必须坚守的，在一般情况下初步设计概算的合理确定要求初设方案的建设规模、内容、标准需与可研相一致，但初设阶段项目情况变化，经论证需要调整可研的情况除外。

某项目外立面为铝板幕墙，初设阶段申报概算超可研批复10%以上，主要是两个阶段设计标准的差异：初设外立面幕墙按照蜂窝铝板幕墙设计，可研按铝单板设计。初设阶段经深入论证设计蜂窝铝板幕墙是必要的，之后充分调研蜂窝铝板幕墙材料市场价格，外立面投资仍超可研批复将近10%，后项目建设单位为加速推进项目建设尽快取得概算批复，在没有调整初步设计方案的前提下，将概算投资硬性控制在可研批复之内，但后续外立面按照蜂窝铝板幕墙实际施工，最终案例项目决算超批复概算。

笔者建议初步设计方案应夯实材料的功能、标准、技术参数，并应充分调研市场价格，如遇初设阶段项目情况变化，经论证需要调整可研方案的，项目单位应及时上报调整方案并应取得相关调整意见，只有从源头上客观公允地确定了项目概算投资，才能对政府投资项目进行有效投资管控。

3.2.3合理确定概算内估算指标

在初设阶段由于设计深度原因，普遍存在某个分项，某个专业的估算指标。设计方案的通常做法是提出设计总体功能要求，但没有具体明确的方案和图纸，对于投资采用估算指标体现投资构成。这也为后续项目发生相关变更和投资调整留有隐患。那么对于此种情况如何客观公允确定概算投资？笔者建议参照分析典型案例分解估算指标，采用差异化投资指标思路，最大限度降低不确定性因数。

如某工程室外园林景观可研批复单项造价指标425元/平方米，初设阶段确定指标264元/平方米，初设阶段结合室外园林相关设计要求按照加权平均方法，草坪面积占室外绿化面积62%以上，按照当地实际市场价格绿化草坪平均标准100元/平方米，剩余部分绿化指标可以折合到532元/平方米，经加权平均测算造价指标264元/平方米。

由此笔者建议概算内的估算指标应根据设计要求，采用加权平均差异化投资指标思路，体现其确定概算内估算指标的科学性。

3.2.4概算价差预备费的合理计取

政府投资项目概算包括预备费，一般按照工程费用及工程建设其他费用之和的3%计取。预备费用主要为基本预备费用，不含涨价预备费用。此费用主要用于弥补前期设计的不足，用于工程建设实施阶段的工程变更及不可预见事件费用。自1999年国家发改委发布《关于加强对基本建设大中型项目概算中“价差预备费”管理有关问题的通知》（国家计委计投资[1999] 1340号）以来，在政府固定资产投资项目概算阶段投资构成中的预备费用就不在计取涨价预备费，并且一直沿用至今。现阶段随着我国体制的改革，2013年国家住房和城乡建设部联合国家质量监督检验检疫总局发布了2013工程量清单国家计价规范。2013工程量清单国家计价规范关于物价变化约定如下：“承包人采购材料和工程设备的，应在合同中约定主要材料、工程设备价格变化的范围或幅度；当合同没有约定，且材料、工程设备单价变化超过5%时，超过部分的价格应按照本规范的相关规定计算调整材料、工程设备费”。此项约定也可以理解为在现阶段的工程计价体系中要考虑材料及设备的涨价费。上线费率规定为5%，即材料、设备费涨价超过原合同对应单价的5%时，是要计算增加价差费用的。

但由于在政府投资项目概算评审阶段，按照常规计价体系规定，没有考虑价差预备费，也就是说作为投资控制的总目标里没有价差预备费，而在项目建设实施阶段按照国家清单计价规范的约定，要考虑计算价差。以建筑中三大材之一的钢材为例，2016年年初钢材价格在2100元/t，到2016年6月涨至2600元/t左右，而到2017年年底钢材已突破5000元/t，可见材料价格波动之大。因此在材料价格波动较大的时期，项目在竣工结（决）算时超批复概算也是必然的。

由此笔者建议对于政府投资项目概算预备费率规定为3%—5%范围之内，常规项目可取3%，对于建设周期长，建设规模大、设计建设内容复杂的项目建议预备费费率按照5%计取。

3.3加强项目实施阶段投资管控

实施阶段的投资管控应以招标合约为管理手段做好合约规划及核心条款的策划；做好项目工程量清单及招标控制价的编制；以施工管理为重点做好工程施工阶段投资动态管控；把好结决算最后关口。

3.3.1以招标合约为管理手段做好合约规划及核心条款策划

在项目实施阶段做好合同与采购管理，要做好合约规划，组织招标，确定分包范围，起草合同文件及补充协议；同时要对合同方案、相关条款进行策划与分析，因为这些条款签订的结果直接影响着工程投资的控制。需要重点关注工期延误的约定是否合理；合同价款采用的方式、包括的风险范围、调整办法是否符合国家相关文件的规定，是否在政策规定的范围内与委托方的要求一致；工程预付款额度、支付时限及抵扣方式，工程进度款的支付比例是否符合工程控制的要求；工程变更的约定是否存在不利于工程控制的因素；根据工程项目具体情况明确其相关约定。

3.3.2做好项目工程量清单及招标控制价编制

政府投资的工程实行工程量清单招标，为了客观、合理地评审投标报价和避免哄抬标价，避免造成国有资产的流失，招标人必须编制招标控制价，规定最高投标限价。招标控制价的作用决定了招标控制价不同于标底，无需保密。为体现招标的公平、公正性，防止招标人有意抬高或压低工程，招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，同时招标人应将招标控制价报工程所在地或有该工程管辖权的行业管理部门的工程管理机构备查。

为此招标阶段咨询方编制招标工程量清单时，其清单项目编码、项目名称、项目特征、计量单位和工程量必须根据国家标准规范编制。招标控制价编制使用的计价标准、计价政策应是国家或省级、行业建设主管部门颁布的计价定额和相关政策规定。采用的材料价格应是工程管理机构通过工程信息发布的材料单价，工程信息未发布材料单价的材料，其价格应通过确凿的市场调查确定。国家或省级、行业建设主管部门对工程计价中的费用或费用标准有规定的，应按照规定执行。为使招标控制价与投标报价所包含的内容一致，综合单价中应包括招标文件中要求投标人承担的风险内容及其范围产生的风险费用。招标控制价中应根据项目特点计列一定数额的暂列金，一般可按照分部分项工程费的10%-15%确定。

招标阶段工程量清单编制的深度与质量很大程度上取决于招标图纸的深度与规范性。从已实施的实际项目来看，在项目实施阶段由于图纸不断深化设计，因图差造成清单增项及综合单价重新组价项不断增加。如果能在招标阶段即使图纸深度不够的情况下，根据项目经验也能遇见此类清单增项及综合单价组价，就能按照招标阶段事先确定的原则进行的有效控制。因此建议咨询方在编制工程量清单时可根据已有项目经验，将各专业出现的设计材料可根据其常用材质，将设计图纸范围以外的，可能出现变更的各明细项规格计列全，工程数量可暂列为1，工程单位对应按照相关单位工程计量规定确定。目的是招标阶段得到投标人有效投标报价的响应，以确定相关综合单价，便于实施阶段变更审价。

3.3.3以施工管理为重点做好施工阶段投资动态管控

施工阶段是工程建设周期中工作量最大，投入的人力、物力和财力最多，工程管理难度最大的时期，同时也是投资控制难度最大和工作量最大的时期。因而要对项目投资控制给予足够的重视，从组织、经济、技术、合同等多方面采取措施，控制投资。施工阶段投资管理的主要工作内容是对项目的建设情况进行动态跟踪管理。重点为对施工全过程的投资动态跟踪与管理，应依据项目批复概算、中标合同价、施工进度计划等相关资料，编制工程控制节点图，其目的是将项目实施总成本控制在批复概算之内。根据施工进度对应的投资控制节点，对已发生的建安投资进行动态测算，如发生较大幅度的超投资控制节点的情况，应及时分析原因并及时采取措施予以纠偏。

某市公园项目建设总面积11643亩，项目批复概算土方工程为绿化种植场地±300mm范围工程量及投资。项目单位按照批复概算作为控制价限价进行招标。实际施工进场时，各施工单位发现现场地形条件极为复杂并且起伏大，多处遗弃大量建筑垃圾及生活垃圾最高高差达十几米以上，建设单位迫于工期压力，在没有详细勘察并评估现场，没有摸底土方造价变化整体情况及落实追加资金情况下，要求施工单位各自完成标段范围内土方清理并达到绿化种植要求，由于场地平整为关键线路的重要环节，采取各标段同步清理方案，过程中建设单位也没有及时组织开展工程量及造价的申报与审核工作，对于土方造价变化总体情况不掌控。直至项目结决算阶段，才厘清实际发生土方总量达1300余万方，单项造价超概算批复2亿余元，该案例实际土方结决算工作十余年未完结。

笔者强调对于政府投资项目要经过前期立项审批，招采实施并经过竣工验收直至得到政府有关部门的决算批复项目建设才算结束，建设单位的管理工作才完结。该案例中建设单位片面追求工期的做法是不可取，不科学的。面对进场施工条件的变化应及时采取有效技术手段进行原始地貌高程数据测量，进行多方案技术论证，评估土方造价整体变化情况，掌握动态投资总台账，并予以分析采取有效措施及时纠偏，并积极落实资金渠道。施工过程中应严格现场工程量签证及造价审核工作，而不是项目变更总体情况失控，直至结决算才暴露问题，造成实际土方结决算十余年未完结的被动局面。

3.3.4把好结决算最后关口

根据《基本建设财务规则》（中华人民共和国财政部令第81号）规定：行政事业单位以及国有和国有控股企业使用财政资金的基本建设项目，在项目竣工验收后2个月内，项目建设单位应完成竣工价款结算，大型项目一般不得超过3个月。工程建设项目竣工决算是政府行政有关部门最后批复项目投资的主要依据。

项目竣工决算是反映建设项目实际造价和投资效果的文件。政府投资固定资产投资项目在竣工决算阶段有其特殊性规定与要求：所建项目实际建设规模及内容、建设标准要与已批复初步设计概算中的建设规模及内容、建设标准详细对比，并对各分项工程建设内容及规模、建设标准的差异详细说明理由及必要性、合理性，从最后关口梳理总结项目实际建设情况。如项目建设过程中因客观原因发生建设条件及建设投资的巨大调整，一定要严格按照国家相关规定及时上报，商请原投资批复部门调整投资。

某重点工程，管网敷设达数十公里以上，项目上报决算时实际完成投资超概算批复20%以上，项目审批部门联合政府审计进行了审计核查，超概算批复投资部分主要为施工过程发现古桥进行的恢复保护及管线改线增加投资，过程中关于文物的鉴定及保护方案及相关变更手续齐全，后经政府有关部门的集体决议，根据《中华人民共和国文物保护法》要求，文物保护、工程改线、堤坝抢险等工作发生的相关费用，依法列入工程预算，并依原渠道、原程序申请资金追加。项目由当地市级文物部门出具了文物保护应予追加资金的批复文件，原项目审批部门最后批复了项目决算，项目超概算问题得以解决。但经过政府审计，取得文物部门批复及政府决算批复历时数年。

由此笔者建议政府投资项目建设过程中因客观原因发生建设条件及建设投资的巨大调整，一定要在项目建设的当期严格按照国家相关规定及时上报，商请原投资批复部门调整投资，否则到项目决算阶段再从头追溯，于项目建设整个进程而言事倍功半。

4 建议引入以投资控制为核心的全过程咨询模式

2019年3月国家发展改革委、住房城乡建设部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，提出全过程工程咨询模式。2024年2月，住房城乡建设部办公厅及市场监管总局办公厅联合颁发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程建设全过程咨询服务合同（示范文本）》为全过程咨询行业的发展提供了更为科学化、标准化、规范化的适用通道，为有效进行政府投资项目投资管控，笔者建议引入以投资控制为核心的全过程咨询模式。

4.1引入投资控制为核心全过程咨询模式的必要性

政府投资项目建设不论是前期立项决策还是招采实施及竣工固定资产转固，可以概括为政府层级的全阶段监管，建设法人的项目管理及项目建设全阶段的投资管控，笔者认为纵观政府投资项目不论是前期决策的科学性，概算投资确认的客观公允性还是实施阶段各管控要点，无不与投资管控的实施效果息息相关。为从根源上按照项目建设的周期及规律从专业视角自上而下推进政府项目投资管控，引入投资控制为核心的全过程咨询模式是必要的。

4.2全过程咨询模式特点分析

全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策及工程项目实施和运行的全生命周期提供的组织、管理、经济及技术等多项业务的工程咨询服务。全过程工程咨询业务并非独立咨询业务，强调是跨越项目整个阶段的多元、多样业务的融合过程。为此，相比独立咨询服务而言，全过程工程咨询具有鲜明的管理性、系统性、统一性、针对性等特性。

4.3落实投资控制为核心全过程咨询模式的具体措施

现阶段全过程工程咨询逐步形成以项目管理业务为引领的全过程咨询业务体系，项目管理与其他多项咨询业务在项目建设的各阶段优化融合，形成咨询服务的统一整体。笔者认为在项目管理为引领的全过程咨询体系里，要突出投资控制为核心的理念，将投资控制专业咨询贯穿于项目建设的全阶段，至上而下顺应项目建设的各个阶段推进，尤其注重项目决策阶段的前期投资咨询，初设阶段应客观公允确定概算投资，在项目实施阶段从政府投资项目投资管控的视角，以招标合约为管理手段做好合约规划及核心条款的策划；做好项目工程量清单及招标控制价的编制；以施工管理为重点做好工程施工阶段投资动态管控；把好结决算最后关口，从项目建设全阶段为政府投资项目做好投资管控。

结束语

新时代，伴随着我国经济由高速增长转向高质量发展，高水平工程建设要求日益提升，对于政府投资项目，投资管控难度越来越大，国务院政府投资管理条例的出台，将政府投资纳入法治轨道，更加强化批复概算的约束力。通过研究政府投资项目投资管控策略，探索以投资控制为核心的全过程工程咨询模式，以顺应高水平政府投资项目投资管控需求，从项目建设的各阶段以专业视角自上而下推进政府项目投资管控，将有助于政府投资项目工程咨询服务，将有助于提高政府投资项目的效益，将有助于国家咨询行业的高质量发展。

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[3]王革平,吴振全.谈工程咨询行业高质量发展的能力建设[J].中国工程咨询,2020(2).

[4]中华人民共和国住房和城乡建设部，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局. GB 50500-2013 建设工程工程量清单计价规范 [S].北京:中国计划出版社,2013.

[5]中华人民共和国住房和城乡建设部，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局. GB 50584-2013 房屋建筑与装饰工程工程量计算规范[S].北京:中国计划出版社,2013.

[6]中国建设工程管理协会.建设项目施工图预算编审规程[S].北京:中国计划出版社,2010.

[7]2017北京建设工程信息.第十二辑/北京市建设工程管理协会主编.北京:中国计划出版社,2017.12.

[8]2016北京建设工程信息.第六辑/北京市建设工程管理协会主编.北京:中国计划出版社,2016.6.

[9]2016北京建设工程信息.第一辑/北京市建设工程管理协会主编.北京:中国计划出版社,2016.1.

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