一、全过程工程咨询政策的提出与发展沿革

（一）政策提出与发展沿革

2017年2月，以国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）为标志，随后，住房和城乡建设部印发《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）、国家发展改革委和住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务。2020年10月，中国建筑业协会发布《全过程工程咨询服务管理标准》（T/CCIAT0024—2020），提出推广以全过程项目管理为核心的“1+N+X”模式，明确了全过程项目管理在全过程工程咨询中的作用。2024年4月，中国工程咨询协会发布《全过程工程咨询服务导则》（T/CNAEC 0602-2024）。

（二）试点地区施行情况

1.总体情况

全过程工程咨询业务已于2019年结束为期两年的试点期，进入总结经验、建立健全配套法律法规阶段。经调研，以浙江和广东为代表的全过程工程咨询试点地区，全咨模式发展、实施情况较好，不断出台符合地方情况的配套政策。例如2020年6月5日浙江省住房和城乡建设厅发布《全过程工程咨询服务标准》（DB33/T1202-2020）；2017年，广东省住房和城乡建设厅印发《广东省全过程工程咨询试点工作实施方案》（粤建市〔2017〕167号），截至2023年末全国已累计落地1800余项全过程工程咨询项目。 

2.地区分布

皮德江在《全过程工程咨询现状和发展创新趋势分析》一文中分析指出，全过程工程咨询项目发展和项目落地实施情况可以归纳为：各地冷热不均、南热北冷、东热西冷[1]，即：南方省份和地区比北方省份和地区发展情况好，东部比西部发展情况好，尤其是东南沿海地区表现最热，实施情况与我国整体经济发展状况和地理气候条件特征恰好相符。其中又以浙江、江苏、广东、山东和湖南发展最好、势头最猛；山东虽地处北方且非全咨试点地区，但其同时又属东部沿海省份和GDP大省，全咨发展可谓后来居上；广西是后增试点地区，由于地处两广、受广东影响等缘故，加之政府重视，咨询企业踊跃参加，发展潜力较大。

3.北京发展现状

全咨业务在北京地区发展较慢，2020-2023年度全咨项目仅落地十余个，几乎没有真正意义上的全过程工程咨询，也就是服务合同中同时包含设计和监理的全咨项目。

其原因比较复杂，其中之一是北京地区设计与监理招标主管单位不同，招标平台管理、招标文件要求及招标公告发布媒介等方面的程序接口存在一定问题。即使通过协调，平台同时受理了包括设计和监理的全过程工程咨询业务招标采购合同，但在招标文件的评分评审中，不同的主管部门会对各自审批的业务有着不同理解和要求，这些要求同时在行业法规或上位文件中也有相关规定。因此，在北京地区要实现真正意义上的全过程工程咨询服务，还存在着诸多政策、制度以及技术层面的制约。

4.试行效果分析

基于目前行业现状及试行效果，项目管理业务在全过程工程咨询中的统筹牵头作用已经得到普遍认可，但是参建各方的配合与协同效果与预期仍有较大差距，其原因有两个方面：

第一，各单位未形成专业融合观念，仍遵循各自传统的服务边界和责任进行咨询工作。例如招标代理单位更多注重招采程序和采购结果，相对弱化招标中的合约策划和合同管理；造价单位更多注重过程造价的计量核算与结算，忽视整体投资控制的把握；监理单位更多强调现场质量安全监管，缺乏过程管理对造价和进度的统筹。

第二，行业缺乏具备整体思维并且具备实操能力的专业人员。全过程工程咨询人才一方面要有扎实的专业水平，更要有项目甲方思维站位和整体思维意识，同时还要有突出的统筹协调能力。高质量人才是所有咨询服务的核心资源，也是各类咨询服务高质量发展的支撑基础。行业内缺乏相关人才，特别是项目总负责人以及设计、商务、技术重要管理条线的负责人，难以支撑全过程工程咨询行业高质量发展。

二、 全过程工程咨询牵头单位的特点以及确定

（一）牵头单位的特点

 全过程工程咨询服务包括项目管理、投资咨询、造价咨询、工程设计、工程监理、招标代理、工程勘察、专项咨询、其他咨询等内容。在上述诸多服务中，应由一个专业或一家服务企业统筹其他专业或其他服务企业，形成整体咨询服务团队。此做法受到国家相关文件明确认可和支持，具体何种专业可以胜任牵头和统筹工作，仍需进行探索和实践。根据牵头单位所承担的职责和服务周期等情况，笔者认为牵头单位应具备如下几个特点：

第一，从建设内容来看，从立项、竣工验收到实施交付，牵头单位需要全面了解工程建设各方面、各环节的工作重点、难点，统筹谋划、高效对接，切实发挥建设单位的参谋助手作用，确保工程建设各方面高质量实施。

第二，从建设周期来看，全咨项目服务周期较长，牵头单位的服务需要覆盖项目建设全过程，而非阶段性的咨询服务，实现服务周期与项目周期高度匹配，确保工程建设“时间”可控。

第三，从资金投入资源看，牵头单位需要调度更多整体性优质资源，只有单项合同金额合理，才能支撑项目实施周期的资金需求。

第四，从人力资源投入看，牵头单位涉及统筹、沟通、协调等综合性服务工作，需要各专业人才储备充足，同时不能过于专精单一性咨询服务，以利于各业务层面的管理协调，以及对项目整体的把控。

（二）牵头单位的确定

针对以上特点，笔者通过对各领域内常见的牵头单位，从周期性、相对金额以及业务内容汇总的统筹性工作占比等方面进行了分析（见表1）。从周期性上来看，项目管理、工程设计、全过程造价基本覆盖项目的投资决策阶段、工程建设阶段，即勘察设计、招标采购、工程施工、竣工验收阶段，还有运营维护阶段；从合同金额取费标准来看，根据相关取费标准规定，项目管理、设计咨询、造价咨询的取费标准相对较高，合同金额预计可支撑人员投入成本以及利润要求；从业务统筹性来看，根据服务内容要求，项目管理单位、工程设计单位不仅与审计、发改、住建、建设等相关部门联系较多，也和总包、监理、造价、咨询等单位紧密联系，因此统筹性最高，图1为项目管理单位可提供的服务清单。而工程勘察、招标代理、专项咨询等由于仅阶段性开展服务，因此统筹性最低。工程监理、投资咨询、全过程造价等统筹性则相对居中。

不难看出，项目管理以及工程设计领域的单位作为牵头单位，在周期性、合同金额、业务统筹性三个方面和全咨项目的特征有较高匹配度，其次是全过程造价服务。因此，项目管理或工程设计领域的单位在承担全过程工程咨询服务上有较大先发优势，也就是目前行业内比较认可的“1+N+X”模式，或者“建筑师负责制”模式。而工程勘察、招标代理、专项咨询等业务由于只提供单一咨询服务，在开展全过程工程咨询的过程中将面临较大困难。

表1 各类咨询服务特点分析

图1 项目管理牵头单位在建设项目各阶段提供服务清单

三、全过程工程咨询业务合同模式分析

在全咨业务采购过程中，根据项目委托方诉求、项目自身特点，全过程工程咨询合同形式可以分为整体委托合同和多委托合同组合两种模式。

（一）整体委托合同

整体委托合同模式是指通过公开招标方式，一次性完成全过程项目管理+设计+咨询+造价+监理等服务的招标工作，签订一份全过程工程咨询合同。整体委托合同形式是典型意义上的全过程工程咨询合同。对于整体委托合同，可以由一家具有相应资质的咨询单位来承担，也可以由几家单位联合承担。全过程工程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程工程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。 

整体委托合同模式具有明显优势：一是一次性采购，节约采购资源。建设单位通过公开招标方式，一次性完成全过程项目管理+设计+咨询+造价+监理等服务的招标工作，签订一份全过程工程咨询合同，无需开展其他招标工作；二是合同整体性强，优惠幅度清晰易实现。合同整体统筹谋划，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性，也更有利于建设单位取得较大的折扣力度。三是职责清晰，各服务之间约束性强。咨询单位协调职责在合同中予以明确，工作边界清晰，有利于开展管理工作。四是供给端资源整合效率强。此类合同模式与《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）推行的理念更加契合，有利于提升工程咨询行业整体能力水平。

但是，整体委托合同的缺点也十分突出：一是招标策划难度大。招标时候需要系统性考虑市场平台要求，投标人资质业绩要求，评审办法针对性等诸多内容；二是不同服务的具体介入时间不一致，招标采购时需要把控好时间节点；三是合同条款相对复杂。整体委托合同不等于几个独立服务合同的机械叠加，目前公布的全过程工程咨询合同范本需要建设单位在招标时，在深刻理解全咨内涵以及不同服务之间内在协同关系的基础上，精准策划合同条款，才能使得服务统筹整合，提质增效。四是部分地区资质要求与行业管控壁垒多。五是联合体模式下签订整体委托合同有较大困难。如以设计或监理服务为主营业务的单位，势必需要和两家或者多家以造价、项目管理业务擅长的单位，以联合体模式开展全咨业务。五是委托单位的选取容错率低。由于只签订一个整体委托合同，一旦选择的委托单位无法胜任管理工作，涉及调整、更替单位，过程复杂，纠错成本非常大。

（二）多委托合同组合

多个委托合同模式是指与同一家咨询单位分别签订项目管理、设计、造价、咨询、监理等委托合同，每个合同都是独立的，由项目管理牵头统筹全咨工作开展，形成全过程工程咨询（1+N）模式。

多个委托合同模式的优点是：一是招标操作灵活。可根据进度需要开展采购工作，不用在项目之初就策划庞大的招标体系；二是每项业务合同内容都有制式范本，内容相对规范。除项目管理业务外，其他大部分咨询服务有国家制式合同范本，合同研判机制较为成熟；三是受到资质要求和行业管控要求清晰，不用过多开展协调；四是委托单位的选取容错率较大。采用“1+N”模式，签订多个委托合同，一旦需要调整咨询单位，操作层面更容易实现。

多个委托合同模式的缺点是：一是合同整体性较差。服务内容之间缺乏有机联系，一体化统筹概念存在于操作层面而非合约层面，统筹协调职责很难落在合约层面。具体来说，合同之间的“权责利”关系很难在合同文本中明确，仅限在“口头”层面约定；二是招标采购不确定性大，且有前后端交叉服务嫌疑。以公开招标的方式开展多次采购，会导致招标结果存在不确定性和风险性，且咨询单位在前端已参与项目，后端再参与项目建设，虽然国家法律法规层面明确是合法合规的，但是对于建设单位而言仍存在一定的顾虑。三是由于每份合同都是独立签订的，因此优惠幅度相对较小。

四、全过程工程咨询发展方向

（一）政策端发力，破除全过程工程咨询发展过程中的体制机制障碍

政府层面设置牵头部门，组织相关各部门研究全过程工程咨询深度融合机制。特别是在招标、投标环节，一是相关主管部门之间的程序接口更加融合，二是在评标环节，对项目管理、监理、设计等不同服务内容设置相对平均的评分占比。同时以相关政策文件为基础，进一步出台操作性强的标准文件、技术文件，从而规范全咨业务落地实施。 

（二）思维变革，以牵头单位为重点统筹各方资源

全过程工程咨询跨越建设周期长，统筹协调事项多，以项目管理牵头的工程咨询为例，在下一步全过程工程咨询深入发展的行业大背景下，面临新的使命与挑战。建议项目管理单位应从以下几方面应对：

一是更多站在甲方角度与高度，统筹项目建设全过程，从管理范围层面尽量覆盖项目建设过程涉及的各方面，突破传统概念，如进度、投资、质量、安全、商务等项目工程管理范畴，从而向更深层次的甲方需求进行拓展和支撑，如项目策划谋划、融资、需求分析、运营模式分析等。

二是以全过程项目管理为枢纽，发挥建设过程中各专业咨询服务单位的作用，实现全咨团队各业务的深入融合与协同。特别是明确各专业传统服务中工作边界交叉或职责重合的内容，如项目管理团队与造价团队的造价管理职责、项目管理团队与监理团队的现场管理职责等。

三是全咨业务中的项目管理应该更多突出计划、协调、沟通等统筹职能，对于传统咨询模式的经济技术方案论证、成果审查、现场管理等具体工作，应尽量由相应的业务团队承担。一方面能够加强整体全咨团队的成果输出效率，另一方面能够大范围减少甲方和团队协调资源投入。例如，对于较为专业的前期咨询、设计、监理、造价等专业，由相应团队的总负责人、总设计师、总监和造价经理同步承担项目管理业务中设计、监理、造价职责，发挥专业水平高效组织推进、协调项目开展。

（三）近远期相结合，根据实际情况选择不同委托合同模式

委托合同模式的选择建议采用近、远期综合考虑方案，近期考虑到全咨业务尚处于发展阶段，建议多选择委托合同组合模式，操作层面更容易实现；同时，近期应同步开展整体委托合同模板研究制定，从工作机制、团队职责、法律法规等各方面建立起高效融合模式，形成制约责任，而不是单一机械累加。远期当政策端、执行端都具备较为程序化的条件时，建议采用整体委托合同模式，从而真正实现提升工程咨询行业整体水平的目标。

参考文献：

[1]皮德江.全过程工程咨询现状和发展创新趋势分析[J].中国工程咨询,2021,(04):17-22.

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