1 引言

流域水环境治理项目属于国家政策鼓励采用PPP模式的公共服务项目，工程规模大、涉及专业多、实施环境复杂、资金需求量大，具有综合性、长期性和公益性等特征，既要实现短期治理效果，又要保证长期稳定运行。通过运用PPP模式，既可为流域水环境治理项目提供资金保障，又能充分发挥政府和社会资本的优势，提高水环境公共产品与服务供给效率和质量，对于优化生态环境、提升可持续发展能力具有重大意义【1】。同时，流域水环境治理PPP项目涉及利益相关方众多，管理方式和实施流程也更为复杂，实践应用仍在摸索之中，可借鉴的成功经验较少。基于政府视角，需大力支持并协调推进项目实施，强化履行监管职责，保证公益性服务有效供给。

2 流域水环境治理PPP模式

2.1 政策背景

2015年4月，国务院发布《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）（又称“水十条”），提出以改善水环境质量为核心，系统推进水污染防治，形成"政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与"新机制；同月，财政部、环境保护部联合出台《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号），提出在水污染防治领域大力推广PPP模式，明确组织实施和保障机制，要求对水污染防治PPP项目予以适度政策倾斜和融资支持。这两份文件对运用PPP模式解决水环境治理问题提出了明确要求和操作规范【2】。2018年10月，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），要求支持重点流域水环境综合治理，鼓励地方依法合规采用PPP等方式，引入社会资本投入补短板重大项目。相关政策文件为运用PPP模式开展流域水环境治理创造了良好的体制和政策环境，推动了PPP项目的广泛实践和健康发展。

2.2 PPP模式在流域水环境治理项目中的应用

流域水环境治理PPP模式是指为了实现流域水环境所达到的水功能区划要求，政府与社会资本通过签订长期合作合同，建立合理的利益共享、风险分担机制，将多个相关工程治理措施打包交由社会资本进行投资、建设、运营和管理，社会资本一般通过特许经营，政府购买服务的方式收回投资并获得一定利润【3】。

流域水环境治理PPP项目不仅涵盖黑臭水体治理、农村环境整治、污水处理及污泥处置等传统板块业务，还需融合未来城市规划、建设、产业发展、智慧城市等内容，是技术、管理和信息的综合体。政府和社会资本共同成立的项目公司是流域水环境治理的直接责任人，对项目的投资、建设和运营进行全过程管理。因此对社会资本的资金实力、融资能力、技术能力和综合管理能力提出了更高要求。

当前，在国家大力提倡生态文明建设的背景下，流域水环境面临的污染压力和治理压力均较大。应用PPP模式能够有效解决流域水环境治理中存在的问题，实现公共资源的有效供给和优化配置。一方面，PPP模式有利于推动公用事业领域政府管理方式变革，优化服务，从“重投资建设”向“重购买服务、强化监管”的方式转变，为项目顺利实施提供了坚实的组织保障【3】。另一方面，PPP模式有利于优化资源配置，激发市场主体活力。社会资本充分利用自身的经济实力和技术力量，为政府提供优质高效的服务；政府将费用与质量效果挂钩，通过科学公正的绩效考核付费，最终实现政府、企业和公众的共赢。

3 政府引入专业咨询服务必要性

3.1 政策文件支持

国家支持并提倡专业咨询服务机构为PPP项目规范实施和顺利开展提供智力支撑，推动了咨询服务市场健康有序发展。2014年12月，国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中提出在建立健全工作机制方面提升专业能力，加强引导并充分发挥各类专业中介机构作用，提高专业化项目管理水平和实施效率。

2017年3月，财政部出台《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》（财金〔2017〕8号），明确了服务范围、实施主体、建管原则、入库条件和流程、退库情形与处理、黑名单制度等内容，对PPP咨询服务行业进行规范管理，促进市场供需有效对接，提高咨询服务价值。

3.2 政府管控需要

政府作为公共利益的维护者、项目成本最终承担者、项目的最终拥有者，需借助咨询服务机构专业性力量，发挥资源整合、总体协调、集中控制的作用。PPP模式在流域水环境治理方面的应用仍处在起步发展阶段，存在诸多问题及制约因素，如在合同签订、绩效考核、利益回报、过程监管等方面需探索实施路径，采取创新性措施予以解决。

3.2.1 示范文本缺乏，合同签订困难

流域水环境治理PPP项目建设内容复杂，可能包括水污染防治、河道水系治理、海绵城市建设等类型，综合整治项目复杂，专业技术要求高，但相关政策依据、技术规范、环境标准、建设标准、运营标准等尚不齐全，缺乏相关示范文本进行指导和规范，导致合同谈判周期长，合同签订困难。

3.2.2 影响因素众多，绩效考核操作难

流域水环境治理PPP项目地域范围广、建设周期长，各类型子项目关联性强，项目初期很难考虑到全生命周期内的环境质量要求，再加上流域内部或外部的影响，对于项目整体性规划设计要求高，后期建设效果和运营效果难以明确界定和量化考核。

3.2.3 项目性质不同，付费模式复杂

按照水环境治理项目性质划分，可分为经营性、准经营性和非经营性项目，相应付费模式存在政府付费、可行性补贴和使用者付费方式。将不同性质的项目打包后，付费模式变得非常复杂。基于按效付费的基本要求，如何制定科学合理的绩效考核和按效付费机制需结合项目情况进行深入研究。

3.2.4 项目边界模糊，实施风险较大

流域水环境治理项目涉及跨行政区划、跨部门合作，污染来源复杂、水质影响因素多，项目整体打包后会出现边界模糊的问题，实施风险较大。因此需要政府综合考虑各个项目不同阶段可能存在的风险，提前研究项目全生命周期内的管理和协调问题，对可能存在的风险进行预判并采取相应措施。

3.3 项目属性决定

项目公司由中标的社会资本和政府出资代表共同组成，社会资本占控股地位，管理自主权大，天然存在与设计、施工单位一体化的特性，常常存在隶属关系或利益关联。政府如何在市场机制和诚信体系不甚健全的情况下强化项目管控，是迫切需要解决的难题【4】。

同时，社会资本一般以经济效益为经营导向，追求利润最大化，与项目公益性目标存在偏差，政府需引导社会资本通过合理方法提高投资效益，保障公共利益，减小“负外部性”。

另外，PPP项目实施过程对项目公司的管理体系、项目经验、人员素质等要求较高，而项目公司为新组建机构，各方之间为合同关系，缺乏有效配合及信任【5】。

PPP项目属性特征决定了政府监管难度大，推行专业咨询服务具有重要的现实意义。

4 全过程项目管理咨询与服务

PPP项目专业咨询服务涵盖范围广泛，包括“两评一案”编制、项目管理、运营中期评估、绩效评价以及法务、金融、财务、合同等内容，为推进PPP项目实施提供相关智力支持。

4.1 角色定位

咨询服务机构在项目管理中的定位处于政府和项目公司之间，作为政府项目顾问的角色，为政府的决策提供参考。咨询服务机构受政府委托，协助监督项目公司中社会资本行为，防止其利用在项目公司中的优势地位对项目中关联企业进行利益输送【4,5】。

另外，基于PPP模式“利益共享、风险同担”的理念，在面对流域水环境治理这类社会公益性的PPP项目时，保证项目成功实施和双方利益成为关键。因此，咨询服务机构要秉承科学公正、平等高效和多方共赢的咨询服务思路，谋求政府、社会资本和公众的共赢。

4.2 管理优势

咨询服务机构从项目立项甚至更早介入，承担了项目的全过程管理工作，政府只需要与咨询服务机构订立合同关系，便可完成项目各阶段管理工作，组织结构简化，项目实施管理高效。

咨询服务机构代表或协助政府对社会资本进行沟通和监管，从PPP项目总体策划、规划设计、招标采购、投资控制、进度控制、质量安全等方面进行全方位管理，充分发挥政府在PPP项目建设中的主导作用，体现出科学性、公正性、创新性、高智力的管理特征。

咨询服务机构拥有丰富的项目管理经验和专业素养，可有效弥补政府人力资源和工程建设管理经验的不足的弊端，科学合理的推进项目的实施，加强投资的控制，保障工程施工质量，保障PPP项目建设增值目标的实现；能够有效识别合同中的关键条款，通过分析、判断为政府提供合理化建议，有效避免政府的合同风险。

4.3 服务内容

根据PPP项目实施流程，可按照流域水环境治理PPP项目合同签订作为服务内容阶段划分的依据。PPP合同签订前主要提供前期项目准备阶段编制类咨询服务，主要包括立项、可研编制、方案编制、“两评一案”编制等。PPP合同签订后主要提供项目实施阶段项目管理服务，主要包括规划设计管理、计划协调管理、招标采购及合同管理、项目实施管理、运营管理等方面。

同时，每个流域水环境治理PPP项目都有其特殊性，约束条件及实施环境均不同，政府的实际需求有差异，具体服务内容需结合PPP项目客观情况及政府需求进行分析和处理，提供有针对性、个性化服务。

5 案例分析

5.1 项目概况

按照中央对北京城市副中心规划建设的重大战略部署和北京城市规划建设管理工作新要求，为保障在既定时间实现水环境治理目标，2015年底启动通州水环境治理PPP项目。结合流域水系及镇域实际情况，将整个通州区划分为城北、两河、河西、台马、漷牛和于永“六片区”分区实施，建设内容包括黑臭水体治理、农村生活污水治理、水网建设、雨污合流管网改造、海绵城市试点工程、骨干河道治理、蓄滞洪区、再生水厂工程等八大类项目。

5.2 运作模式

项目实施主体为通州区水务局，社会资本（联合体）与政府资本的股权比例为90%、10%。项目采用“特许经营+政府购买服务”的PPP模式，整体服务期25年（含建设期）。区水务局授予项目公司每个子项目运营期内的特许经营权，项目公司负责该子项目的设计、投资、建设、运营、维护和更新改造，并获得服务费。服务期满时将该子项目的项目设施完好无偿移交给区水务局或其指定的其他机构。

5.3 服务内容

5.3.1 前期准备阶段咨询服务

区水务局通过公开招标方式，引入北京市工程咨询公司开展前期项目准备阶段编制类咨询服务，开展项目交易结构设计、财务分析和运作模式设计等工作。按照PPP项目基本操作流程，项目完成“两评一案”后进入招商实施阶段，顺利实现了社会资本招商，减少了政府相关部门前期大量工作，促进了项目快速推进。

5.3.2全过程项目管理服务

为有序推进项目实施管理，加强政府履责和项目监管，区水务局通过公开招标方式，引入北京市工程咨询公司开展全过程项目管理服务，主要分为统筹协调服务、PPP项目建设期监管服务、PPP项目运营期监管服务等内容。

统筹协调服务方面，通过全局统筹和科学规划，深入分析项目建设目标、内容、投资、资金来源、实施路径等方面，编制总体实施方案，设立项目管理组织架构，进行管理工作结构分解，制定各类工作计划，对项目建设和管理工作进行总体部署。

PPP项目建设期监管服务方面，按照管理要素进行工作细化和分工，从规划设计、前期手续、投资控制、招标采购、合同管理、项目实施管理等方面加强管控，实现对工程投资、质量、进度、安全等管理要素的有效控制。

PPP项目运营期监管服务方面，把握对监管时点、监管内容、监管成果的要求，协助区水务局规范项目公司的运营、维护、改造和更新工作，确保项目设施完整、齐备，处于安全、良好运行状态，有效保障社会和公众利益。

5.4 管理成效

项目实施过程中，北京市工程咨询公司配置优质资源，加强组织保障，建立健全组织架构，制定制度和实施办法规范项目运行，建立业务流程指导项目实施，组织协调六片区工作衔接关系，深入研究合同签订、绩效考核、利益回报等关键问题并提出建设性咨询意见，实现了项目组织科学、统筹有序、协同高效、监管到位。

6 结语

基于流域水环境治理PPP项目特性、政策导向和政府管控的需要，为更好地实现水环境综合治理目标、加强项目管控，政府借助咨询服务机构专业性力量是可行、有效的方式。咨询服务机构代表或协助政府与社会资本沟通协调，保证了政府在项目中的主导地位，提高了管理效率，保障了决策的科学公正，有利于顺利推进项目实施。通州水环境治理PPP项目从前期准备阶段到项目实施阶段都充分利用专业咨询服务机构的管理经验，有序推进了项目落地和建设实施。随着各地流域水环境治理PPP项目的开展及咨询服务机构服务经验不断积累，政府利用专业咨询服务机构来管控PPP项目的方式将更加成熟。

参考文献：

[1]李敬锁，辛德树.水环境治理PPP项目的困境及其对策[J].中国水利，2018(01):15-17.

[2]庞洪涛，薛晓飞，等.流域水环境综合治理PPP模式探究[J].环境与可持续发展，2017，42(01):77-80.

[3]刘江帆，薛雄志.流域综合治理PPP项目政府选择社会资本式及要求[J].建筑经济，2016，37(10):54-57.

[4]汪才华.论全过程工程咨询服务在PPP项目管理中的应用[J].招标与投标，2019，7(06):11-15.

[5]丰琳琅，陶升健，胡新赞.全过程工程咨询在PPP项目的应用研究[J].中国工程咨询，2018(06):24-27.