国土空间规划社会稳定风险评估实践探析——以北京市分区规划为例
作者:王佳圆 耿伟 徐健 发布时间:2022-07-19

分区规划是北京市区级层面的总体规划,起到承上启下的作用,它的制定与实施关系各区在规划期内的城乡建设发展和自然资源保护利用等各项工作的统筹安排。分区规划实施过程中,必然会对人民群众利益造成直接或间接影响。通过开展分区规划社会稳定风险评估,降低规划对人民群众利益的不利影响,具有重要的意义。

一、风险评估的特点

创新性要求高。分区规划是北京市在国土空间规划体系中创新增加的传导层次,在全国范围内无评估先例可循。同时,分区规划作为一项专项工作,无法直接套用重大政策或重大项目社会稳定风险评估(以下风险评估)模式,评估工作极具创新性,对评估人员专业技术水平和综合素质要求较高。

评估综合性强。从规划的全生命周期来看,评估工作既涉及各区拟定总体战略定位、城乡发展建设方向、空间与功能布局、资源保护利用等方面活动对社会稳定的宏观影响,又涉及在落实规划确定的具体建设项目时对社会稳定的微观影响,评估论证工作十分复杂。

前瞻性要求高。分区规划的规划范围为各区全域,覆盖空间范围广,规划期限近 20 年,时间跨度大。规划内容融合城市总体规划和土地利用规划,内容庞杂,在规划体系中处于中间层次,影响结果不确定性大。这给超前准确地识别规划期内的风险因素和界定规划诱发的风险因素增加了难度。

利益群体广泛。分区规划既要统筹市、区、乡镇、街道提出的规划诉求,又要聚焦解决关系群众切身利益的热点难点问题,不同利益群体关注点和利益诉求差异很大,对于全面准确地识别利益相关者和由利益矛盾引发的社会稳定风险因素带来挑战。

二、风险评估须解决的问题

何时启动评估工作。风险评估相关政策文件要求重大决策事项在作出决策前进行风险评估,但并未对评估工作启动时点作出明确规定。评估工作介入时点的选择直接影响评估的深度和效果。介入过早,评估内容和评估对象等不确定性较大,容易造成评估工作反复;介入过晚,无法充分参与规划文本的调整与优化,甚至影响审批进程。

如何确定评估要点。规划的风险评估在国内还处于理论探索阶段,缺乏工作实践,尚未建立具有参考性的评估指标体系,且分区规划内容涉及面广,评估工作无法面面俱到,难以针对每一个领域形成相适应的评估指标。因此,如何结合规划风险评估特点,合理确定评估重点和评估指标,提升评估针对性和实效性,需要开展深入研究。

如何开展风险调查。风险调查是了解利益相关者对于决策制定和实施的意见和建议的重要环节,分区规划风险调查范围需要根据规划的空间范围和可能受影响的范围确定,调查对象涉及规划范围内的政府部门、专家学者、单位和个人等。分区规划作为区级总体规划,层级较高且内容具有一定保密性,不宜全部公开征求公众意见。因此,如何选取风险调查方式和调查对象,确保风险调查的广泛性、代表性和有效性,对评估工作提出了较高要求。

如何运用评估成果。开展风险评估对规划文本涉及稳定风险具有把脉会诊和源头防控的重要作用,评估结果是政府作出决策的重要参考依据。但在实际工作中,风险评估存在“重编制、轻反馈,重审批、轻化解”现象,尚无法起到促进决策调整完善的作用,也难以有效指导矛盾隐患排查化解。

三、风险评估的创新与实践

创新确定评估思路。为扎实推进分区规划总体工作和评估工作有效衔接,提高风险评估效果和效率,分区规划风险评估通过深入开展前期研究,将分区规划总体工作划分为前期调研、专题研究、规划编制、成果论证、草案公示、规划报批、规划实施等环节,按照风险评估相关文件,将评估总体工作划分为制定评估方案、开展风险调查、编制评估报告 3 个阶段。结合分区规划总体工作各环节工作内容、工作深度及参与对象情况,梳理出各环节风险评估主要关注点,厘清评估工作的介入时点。在规划文本编制前即启动前期研究;在成果论证和草案公示过程中,重点投入资源开展风险调查;在规划文本稳定后,正式启动报告编制工作。

确定评估要点和评估指标。将重大政策与重大项目评估要点有机融合,从规划本身的宏观层面和建设项目的微观层面两个维度展开风险识别与分析。宏观层面结合重大政策评估要点,重点聚焦分区规划合法合规性、与相关规划的连续性和协调性、规划的稳定性、出台条件的成熟性、规划环境影响、规划核查的准确性及社会舆情等方面;微观层面结合重大项目评估要点,重点聚焦分区规划确定的建设项目对相对明确的影响客体补偿和救济的合理性、利益分配的公平公正性、群众的接受程度等方面。目前,我们在分区规划风险评估工作时已构建了多层次的风险分析体系,设计了由 9 项一级指标,30 项二级指标构成的指标体系。

开展多层次、全覆盖的风险调查。为了解分区规划在经济社会、环境资源与城市建设等方面产生的总体影响,以及在落地实施过程中存在的具体影响,我们的评估工作采用了召开座谈会和访谈等方式,分别对政法、信访、城市规划建设等党政机关以及街镇进行调查;为了解分区规划在专业技术、合法合规等方面存在的问题,评估工作采用专家意见征询方式,对不同行业领域专家进行调查;为了解群众意见,采用资料调查方式,对草案公示意见反馈情况进行了调查。总体来看,相关部门、街镇和专家较为了解区域实际情况,掌握信息较多,提供的意见和建议参考性较强,对于加大评估报告深度、提高风险识别与防范的准确性和科学性发挥了较好的作用。相对而言,群众获取信息渠道有限且专业储备不足,所提意见多数集中在个人诉求,与规划内容存在一定偏离。

强化过程反馈和评估动态性。一是建立阶段性风险反馈机制。在风险调查阶段,评估工作注重调查规划制定法定程序履行情况,及时指出不足,强化决策程序的规范性,分类梳理市区两级相关部门、乡镇、专家、企事业单位及群众意见建议,提炼有价值的信息,及时规避潜在风险;在风险分析阶段,及时向委托单位反馈初步识别的风险因素及制定的防范措施,为委托单位制定备答材料和宣传方案提供有力支撑。二是制定操作性强的风险防范措施。在提出风险防范措施的同时,一并提出落实各项措施的责任主体、具体工作内容和风险控制节点等建议,提升风险防范措施的可操作性。三是建立跟踪评估制度。在取得审查意见后,主动对提出的风险因素进行动态跟踪,掌握风险发展趋势,研判新风险,将跟踪研判情况及时反馈委托单位,并指导风险防范措施的实施。

四、相关工作建议

早期介入、加强互动。为从源头上防范规划潜在风险,我们建议,评估单位在规划编制前即可启动风险评估工作。在规划前期调研和专题研究阶段,一方面开展前期研究,收集基础资料,了解规划背景、工作程序以及规划专业知识等,扎实做好准备工作;另一方面,参与规划方案研讨和专题研究等,通过与委托单位和规划编制单位等建立密切的合作关系,帮助相关单位建立风险意识并贯穿规划编制全过程。启动规划文本编制后,参与成果论证,同步开展风险调查,梳理总结相关意见建议、识别潜在风险,及时反馈阶段性调查成果,促进文本进一步调整优化,规避重大社会稳定风险。在规划草案形成后,正式启动评估报告编制工作,及时反馈评估意见,为制定备答材料和宣传方案等提供依据和支撑。

多种方式结合,开展风险调查。为提升风险评估的有效性,结合评估实践经验,我们建议,采用资料调查、部门意见征询、基层单位意见征询、专家意见征询、民意调查、媒体舆论调查和类似决策调查等方式开展风险调查。在资料调查阶段,重点收集国家、省(市)与规划相关的法律、法规、规章和政策文件,国民经济和社会发展规划、国土空间规划、相关专项规划及规划评估材料等;在开展部门意见征询和基层单位意见征询阶段,应尽量覆盖市、区、乡镇所有相关部门,及时收集一手资料;在选取专家时,建议聘请对规划区域较为了解的专家,专业领域应涵盖规划、工程建设、生态与环境、社会学、法律等,确保全面吸收专业意见;在开展民意调查时,考虑到规划草案公告是规划制定的法定程序,为避免重复工作,产生次生风险,建议评估机构不再单独进行风险评估公示,主要对规划草案的公众反馈意见进行梳理统计,针对群众集中关切的问题,属于分区规划层面应解决且受影响对象明确的,视情况采用问卷调查、实地走访和听证会等方式,有针对性地展开二次调查;在进行媒体舆论调查时,应对全媒体展开调查;在调查类似决策风险时,应重点梳理风险情况、处置措施及处置效果。

强化风险跟踪研判。分区规划作为区级重大专项工作,意义重大,影响深远,建议评估机构对其实施密切跟踪,及时关注社会公众或特定群体对规划的反映,分析研判风险形势,及时发现新风险,做好相关单位风险预警工作,为风险防范控制工作提供专业咨询意见,实现风险评估闭环管理。

核心提示:为响应中央关于加快构建国土空间规划体系的要求,进一步贯彻落实北京城市总体规划,北京市于 2018 年启动编制了各区分区规划,目前已进入街区控规编制阶段。本文结合分区规划风险评估实践中的经验,系统总结了评估的特点及难点,深入剖析了评估工作中遇到的问题并提出了对策建议,可为各方开展街区控规风险评估提供参考。


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