统筹推进新首钢地区城市更新规划管理机制研究
作者:李晓波 发布时间:2022-06-29

新首钢地区位于北京市长安街西延长线上,永定河畔,包括首钢老工业区和石景山区、丰台区、门头沟区的部分区域,具有得天独厚的区位、历史和资源优势,是中心城区唯一一块集中连片的待发展建设区域。随着首钢搬迁完成,区域实施了一批重大项目规划建设,但由于区域特殊性,其更新改造还面临很多问题,还要针对具体问题,制定操作性强的推进落实措施,探索形成推动区域更新的高效规划实施模式,按照北京城市总体规划赋予的“传统工业绿色转型示范区、京西高端产业创新高地、后工业文化体育创意基地”功能定位,奋力完成城市功能更新再造。

1.现状情况

1.1整体区位优越,场地情况复杂

新首钢地区位于长安街西延长线上,是首都的西大门,具备独有的区域、历史和资源优势。在北京市“十二五”规划纲要中,新首钢地区被纳入全市“六高四新”之一。但新首钢地区的“三区一厂”形成了你中有我,我中有你的相互依存,彼此影响的复杂格局。其中,核心区及周边地区涉及首钢集团、市锅炉厂、燕山水泥和村集体;特钢及北辛安地区现状功能以待改造工业和村镇建设用地为主;铸造厂及周边地区位于石景山区铸造村;二通厂及周边地区涉及首钢集团、村集体;一耐火材料厂及钢渣厂地区涉及第一耐火材料厂、综合利用厂、石南站等多个地块;丰台长辛店北区及二构厂涉及首钢集团、村集体;门头沟滨河地区又称“门城组团”,现已基本完成土地一级开发。

1.2工业遗存丰富,更新改造困难

首钢百年的发展建设,留下了极其丰富的工业遗存,形成了北京城内独特的工业景观风貌。首钢主厂区北区内共有高炉、筒仓、焦炉、冷却塔、脱硫车间等350项工业遗产资源和重要历史文物,其中历史文物3处,强制保留的工业遗产32处。这些集聚的大量工业建构筑物、文物、铁路、管廊等各类资源的更新改造相当复杂,且设施关联度强、覆盖面积广和布局分散性强。它的改造既要加强工业遗存的保护,又要体现城市功能,这都为场地设施更新改造增加了难度。

1.3设施建设加强,服务有待提质

近年来,区域基础设施承载能力持续增强。轨道交通、主辅路网、市政设施、生态环境各项建设全面推进。目前,五条轨道交通线接驳新首钢地区,由阜石路、长安街西延等构建的“五横六纵”的区域主干路网布局已初步形成,变电站水厂、门城加快建设。但区域公共服务设施配置有待进一步完善。区域内幼儿园,医院,社区卫生服务中心,社区活动中心等设施服务对象将从产业工人转变为高新技术人才、国际人才等,这些都对区域公共服务设施的配置提出了更高要求。

1.4生态环境改善,景观特色不足

生态环境修复为新首钢地区城市更新提供了良好生态基底。污染土壤治理方面,围绕首钢老厂区污染场地实施了多个修复项目。新首钢地区全力规划建设好后工业景观休闲带和永定河生态带。但是,新首钢地区山、水、工业特色景观体系尚未形成。永定河生态带建设方面,两岸生态风貌有待提升,水系连通和水环境有待进一步改善。长安街西延长线两侧环境整治,形象提升等尚未完成,围绕工业遗产打造建设的特色风貌尚未形成。

2.主要问题

2.1顶层设计缺失,更新目标策略有待进一步明确

从市级层面看,北京市城市更新管理的相关政策体系尚未建立,相关更新项目的操作规程、保障政策等有还在进一步研究制定中。从区域层面看,新首钢地区涉及7个组团22.3平方公里,更新改造是一个高难度复杂的系统工程。目前,新首钢地区总体定位已经明确,但《新首钢高端产业综合服务区控制性详细规划》所指的范围仍是首钢主厂区,没有对其他组团进行说明和界定,除了首钢主厂区北区、东南区控规批复外,其他组团控规尚未形成,“三区一厂”的整体概念尚未建立起来,也还没有形成统一的规划方案、建设和管理体系。

2.2各方缺乏协调,统筹更新动力、平台建设不足

目前,首钢集团也仅与石景山区协调对接较为紧密,但由于用地、产业等内在利益关系不紧密,造成三区一厂单独发展态势较为明显。目前重大产业项目基本上是首钢自主投资建设的项目,开发方式主要是首钢开发后租赁,与社会投资者合作模式仍需进一步探索。周边民众对于区域更新改造的诉求也缺乏表达途径。新首钢地区城市更涵盖公益项目、产业项目多种类型,且需要协调解决开发时序、用地调整、空间布局等多方内容。目前规划实施是主要通过空间维度的逐层分解来实施的静态规划,在综合性、协调下和可持续性方面较为薄弱,还缺少协调各方诉求的基础平台。

2.3规划审批受限,更新规划政策有待创新

按要求,控制性详细规划需要确定各地块的建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等指标,但以工业遗存改造再利用为主的城市更新区域,在规划方案实施中有大量的工业遗存及工业改造,既要满足控规指标要求,还需对控规中要求强制保留和建议保留的建筑物加以保护,规划实施难度较大。部分单一地块内建筑密度、建筑高度、绿地率、停车指标、地下人防等很难满足国家层面规范要求。如有的构筑物没有地下空间,在此基础上进行改造,人防要求很难满足。有的地块强制保留工业遗存较多,很难满足绿地率不低于25%的一般标准。部分用地在工业遗存强制保留区域,停车位难以满足规范要求。

2.4实施操作受限,规划政策、标准衔接不足

为保护部分存量工业遗存资源,局部道路、市政管线与道路红线存在矛盾,如道路抹角边长难以满足支路15米,主次干道20米的规范要求,道路宽度难以满足城市次干道35-50米、城市支路30米的规范要求。老工业区改造项目在施工图审查、质量监督、消防验收、规划验线等环节与部分现行规范中条款存在矛盾,在报批报审过程中需要灵活处理。如要满足现有消防规范,需要大量防火涂料涂装,容易使工业风貌受损,这就需要建立专门的针对工业构筑物改造的消防审查验收标准。另外,首钢工业遗址公园规划用地性质是G1公园绿地,按照现行要求,绿化面积一般要在70%以上,管理类建筑不超过面积的1%,游憩建筑和服务建筑一般在2-5%之间。但按照控规要求,该地块拟保留工业遗存约占项目用地的40%,现有工业遗存建筑占地面积已远远高于国家公园设计标准,这也需进一步研究明确针对老工业区的工业遗址公园的相关规划建设规范标准。

3.分类推进城市更新

3.1基本考虑

关于构建新首钢地区城市更新管理机制主要从以下三个方面考虑:

一是统筹多种更新方式。新首钢地区涉及厂区改造、旧村改造、老旧小区改造等多种类型,需要实现冬奥服务保障、历史文化保护、工业遗存保护利用、厂房功能改造、旧村改造、基础设施建设、生态环境提升等多项任务。因此其更新方式不仅要满足主厂区单一主体更新改造,还有满足多元主体参与的区域更新,需要统筹保护更新、功能更新、整体更新多种方式。

二是统筹多元主体诉求。新首钢地区更新涉及三区一厂、相关企业、村集体、居民等多方土地权利人和相关人,更新改造需要统筹多方诉求。因此需要在更新改造中形成以城市更新片区、全生命周期管理等方式的利益协调平台,通过空间治理协调各方诉求落地,通过全过程管理持续提供各方诉求协调平台。

三是统筹多种实施途径。在充分尊重区域用地开发基础,结合各组团的土地产权现状情况,利用多种开发方式,加强控制性规划实施。综合考虑目前协议出让自主更新,土地一级开发再出让等方式,借鉴组团式整体开发等方式,完善相关配套支持政策,保障规划顺利实施。

3.2城市更新分类

结合新首钢地区的老工业区改造特征,重点推进功能提升更新,统筹实施公共空间更新和整体改造更新。其中,对于有保护历史文化资源和工业遗产资源保护要求的地区,主要包括首钢主厂区,二通厂核心区和一耐组团部分用地,主要采取功能提升更新,通过对建筑物(构筑物)内部装修改造、局部拆建,改善或改变使用功能以适应区域发展需求;对于整体环境较差,且不存在有保护价值的历史文化资源或工业遗存的区域,主要包括主厂区部分地区和其他周边组团,主要采取整体改造更新,通过拆除重建的方式推进区域功能更新;对于除整体改造更新外的新首钢地区及其周边地区的公共空间,采取政府主导的街区综合整理、街区立面更新、环境综合整治、城市修补、基础设施优化等措施推进城市更新。

4.构建城市更新机制

4.1组织保障机制

以推动“土地更新、产业更新、文化更新、社会更新”为目标,按照功能提升更新,整体改造更新和公共空间更新的不同类型,明确城市更新过程中,市、区政府和首钢集团、物权权利人、公众等相关利益方的职责及相管理节点。

4.2规划计划机制

一是制定城市更新计划。城市更新计划主要为已通过论证且具备实施条件的城市更新项目,以及相关责任主体、资金来源等内容。城市更新年度计划实施情况定期评估考核,并作为年度绩效考核内容。各区政府负责组织辖区内各类城市更新项目筛选和报送。计划由市新首钢办负责牵头编制,以推动具备实施条件更新项目的实施,未纳入到更新计划的项目不能办理项目建设相关手续。结合各区及相关主体城市更新项目情况,统筹安排制定城市更新计划,并建立台账,加强项目调度推进。新首钢地区城市更新计划要与三年行动计划中提出的项目的任务相结合,2021年以后,建议按年度或以两到三年为时段,制定滚动实施的城市更新计划。

二是制定城市更新片区实施方案。将城市更新片区实施方案作为片区内项目规划设计和实施的依据,并作为协调多方利益的主要平台,以有效整合项目实施整体效益,降低建设成本,减少独立开发风险。更新片区可以涵盖多个城市更新项目。城市更新片区实施方案要结合项目引进,进一步明确片区内相关内容,包括基础市政设施、公共服务设施和用地功能、产业发展方向和布局,更新项目范围、更新目标和方式以及规划控制指标,城市设计指引,产业结构升级等,切实保障可操作性。同时,加强实施协调统筹,统筹新首钢地区整体风貌、产业发展、生态环境、水系绿道等规划,对接新首钢周边地区发展,推动与更大区域发展建设的协调同步。

三是具体建议方面。首钢主厂区按照“一轴、两带、五区”总体布局,统筹公共服务和基础设施实施,系统考虑冬奥广场区、国际交往展示区、综合服务配套区等功能分区,综合区域内的道路、建构筑物、山体、自然生态、重点项目范围等因素,按照易于实施、易于功能布局的原则,保证基础设施和公共服务设施相对完整,划定集中连片区域作为城市更新片区。其他组团要结合各区发展方向,发挥首钢的平台作用,统筹其他物权权利人,结合重大项目布局,划定若干更新片区。对于未制定控规的片区,依据更新片区实施方案同步完成规划调整,并作为片区内更新项目、地块方案设计审核依据。

4.3利益分享机制

一是实施用地贡献补偿。以公共要素清单为统筹平台,重点鼓励和支持公共服务设施和公共空间建设,通过容积率补偿及税负减免鼓励开发建设单位投入公益性项目建设,公共开放空间。设置用地贡献率补偿标准,参照土地权利人出让土地用于公共设施建设的面积和占比,设置相应的补偿标准。

二是土地收益分享。提出整体改造更新项目、功能提升更新项目的土地收益在市区、企业间的分享机制。城市更新涉及的基础设施和公共服务设施建设,应按照本市固定资产管理办法由市区政府安排相应资金。鼓励土地合理混合利用,统筹用地、功能的混合布局,提高土地使用效率,创新实施高效的、多样的土地利用方式。明确用地性质兼容与转换政策,鼓励土地权利人自主更新,允许工业用地合理配套服务设施,结合高精尖用地政策和区域实际情况,细化落实工业用地性质按程序调整的支持政策。

三是奖励公共设施建设移交。对于利用企业权属工业资源改造为公共服务设施、公园绿地等公益性项目,结合物权权利人诉求,完善其具体奖励标准。对于重大公共服务项目,按照相关标准评估后移交政府部门管理,对于与企业经营密切相关,权责界限清晰的项目,可由企业代为运营管理,并给予适当奖励。

4.4公众参与机制

一是规划前期的参与机制。通过国际招标、设计竞赛、专题博览会等多种形式,引进国际高水平规划设计团队,开展多途径的公众参与规划编制的创新方法措施。积极广泛邀请专家、市民参与,聘请独立顾问团队作为专题研究及收集多方意见。积极组织实地访问,充分了解公众诉求,为项目的决策提供依据,并结合公众意愿和诉求,加强政策内容宣传,引导公众参与决策,推动形成具有广泛群众基础的决定。

二是中期确认后的公示机制。城市更新片区实施规划和项目规划设计方案确定后,及时向社会尤其是周边街道、社区发布相关信息,对公众意见要积极进行反馈,正确引导社会舆论。引进普通居民、公众代表、相关专家等参与讨论,对公众提出的意见和建议要积极纳入方案中。在实施方案经多规合一平台论证前,需通过公开展示征询公众意见,确保相关各方均有机会参与规划决策。

三是项目收尾的监督机制。政府应在项目建设完成后,及时组织开展问卷调查、座谈会等,组织项目涉及的相关各方对项目施工过程和建成效果开展全方位、多角度评估。及时对项目建设效果开展评估,对更新项目的先进经验和成熟做法展开宣传,总结改进其中不足之处,为后续公众参与更新改造提供借鉴和参考。

4.5项目审批机制

一是理顺城市更新项目过程管理。功能提升更新、整体改造更新和公共空间更新的更新项目管理流程各不相同。对于功能提升更新项目,由首钢或其他权利人作为申请人提出更新申请,提交项目规划设计方案。规划主管部门组织公示、多规合一论证。如无异议,则可签订土地使用权出让合同或签订土地使用权出让合同补充协议(或者增补协议)的方式完善用地手续,申请人办理完成相关规划和手续后,可以依据审批通过的规划设计方案组织实施。对于整体改造更新项目,由区政府或物权权利人应作为申请人,编制项目规划设施方案,经批准后,属地政府应依据近期建设和土地利用规划年度实施计划确定的本辖区城市更新年度土地供应规模,并由申请人组织、协调方案的落实。对于公共空间更新项目,由街道或首钢作为申请人,组织编制项目规划设计方案,经多规合一论证后组织实施。

二是进一步加强更新项目管理。增强新首钢领导小组统筹区域更新的权威性,未纳入城市更新计划的更新项目不得实施,已批准的方案不得擅自进行变更。切实发挥区政府主体责任。区政府承担城市更新计划的审核报批,土地使用权的审核和地价测算,货币补偿类土地整备方案等的审批执行都一并下放到区政府。充分发挥多规合一平台作用。借助多规合一平台,项目计划立项和专项规划一并审批,避免出现已通过计划立项但因各种原因无法真正实施的情况发生,切实加快更新改造项目行政审批速度。加快城市更新信息系统建设,试点探索新首钢地区城市更新信息系统,将城市更新规划、土地、房屋、建设管理业务办公自动化、审批管理科学化目标的信息资源整合与服务纳入一网通办,全面提高办事效率。

4.6运营管理机制

一是推动社会管理职能纳入属地管理。遵循国有企业深化改革要求,加快推动首钢剥离企业办社会职能。对于政府应该承担的行政、公益事业职能,如道路交通、园林绿化、医疗教育、消防卫生、离退休管理等相关管理服务,加快回归政府,分领域纳入相关职能部门,分地域纳入相关街道管理。对于政府无能力接收的,通过整合重组和委托等方式实行市场化管理,签订合同,明确权责和服务标准对应首钢承担的职能。

二是支持首钢打造城市综合服务商。发挥国有企业经营管理优势,在土地开发、工程建设、资产管理等方面由首钢集团作为城市综合服务商。首钢集团承担首钢权属用地的土地一级开发整理,招商引资、物业管理、综合服务等相关职能。支持和鼓励首钢重大项目引进,统筹市区相关支持政策,鼓励符合产业引导目录的相关企业和机构合作开发。在首钢权属土地的重大更新项目实施中,引进国际国内高水平开发商合作开发,通过由首钢整体实施地下空间和核心地块开发建设,全面加强对合作开发单位的设计、建设指导,清晰合理划分权责界面,合力推进更新项目实施。结合不同类型更新项目,统筹产业项目与公益项目建设时序,合理安排土地开发时序,及时将成熟项目纳入城市更新计划,推动新首钢地区滚动开发。

4.7政策保障机制

一是完善规划指标的片区统筹实施。更新片区内项目,允许符合片区/街区控制性指标和城市建筑管理技术规定的前提下,对片区内各个地块的指标、如停车、绿地率等,予以内部调配,统筹推进实施。允许地块边界调整。在同一更新片区内,对符合相关要求的地块可进行拆分合并等地块边界调整。对于单个更新地块而言,针对项目特定使用功能要求,允许在满足消防、动态和静态交通组织、人流疏散等基本要求的基础上,经主管部门与征求利益相关人意见,可以适当调整建筑密度、建筑高度、绿地率等规划控制指标,但容积率等指标不得变更。

二是确有困难的按不低于现状水平控制。确有实施困难,在满足消防、安全等要求的前提下,按照规定征询相关利益人意见后,经规划土地管理部门同意,部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按照不低于现状水平控制。完善建筑设计防火规范,以及排烟、灭火等技术标准与方式,允许项目通过专家论证形式完成施工图审查和消防验收。

三是确保公园绿地实施。对于公园、绿地等项目,充分考虑工业遗产保护与项目实际情况,调整完善相关审批、验收和管理标准。区域内符合风貌保护需要的更新项目,如工业遗产、遗产、构筑物、主体结构等,经相关部门认定为确需保护保留的历史建筑或工业遗存,主要用于公益性功能的,可全部不计入容积率。


参考文献:

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