1 引言

征地拆迁难度大、成本高、进度迟缓等问题已成为制约和影响北京市土地一级开发项目推进的突出矛盾，为进一步增强政府对房地产市场的有效调控，加快符合首都定位和规划的土地一级开发项目顺利推进，同时切实维护被征地拆迁农（居）民的合法权益和长远生计，为拆迁服务对接土地一级开发项目的定向安置房应运而生。定向安置房政策在有效化解征地拆迁矛盾，降低征地拆迁难度方面起到了巨大的作用，但由于政策制定存在一定局限性，安置房定价标准不统一，以及安置房差价（亏损）的存在，加之新问题层出不穷，导致目前出现定向安置房项目与土地一级开发项目投资或成本边界不清问题。

2 定向安置房对接土地一级开发现行做法存在的问题

2.1 安置房销售价格确定随意较大

由于目前北京市对接土地一级开发项目的定向安置房多为政府定价，而不是成本定价，更多考虑的是其作为保障性住房的社会性和被拆迁人接受度，且安置房面积分配除考虑被拆迁房屋面积外，被拆迁人员类型与数量也是重要因素，安置房价格确定随意较大，因此安置房的定价往往低于安置房成本，即低于安置房成本价出售，从而出现安置房差价（亏损）。

目前北京市对接土地一级开发项目的定向安置房定价主要有两种方式：一种是在安置面积内无偿置换，超过安置面积的限价出售；另一种是对被拆迁人按规定安置标准全部限价出售。安置面积及配售价格的确定并非依据安置房成本，导致不同项目的安置房之间、或相同项目对接不同安置房之间的安置房差价（亏损）差异很大。

2.2 实务操作采取“高来低走”方式

安置房定价标准、是否存在安置房差价（亏损）与土地一级开发项目拆迁安置政策息息相关，虽然各政策文件对定向安置房有相关规定，但对于安置房成本、定价及与土地一级开发对接方面未形成专门的文件，“高来高走、低来低走”[注]政策亦未落到纸面，实务操作中由于土地一级开发项目实施主体并不实际负担开发成本，其利润来源是以一级开发成本为基数计算的管理费或开发利润，因此往往会采取对被拆迁人给予较高的货币补偿（如人为提高区位补偿价，或增加拆迁补助、拆迁奖励的名目及标准），再以很低定价出售或无偿配给定向安置房，即实务操作采取“高来低走”方式。

2.3 安置房差价（亏损）是否计入土地一级开发投资存在争议

不同项目安置房差价（亏损）处理方式也存在差异，在对北京市典型项目分析归纳的基础上，目前安置房差价（亏损）处理方式主要有两种：一是在相对应的土地一级开发项目投资中计入安置房差价（亏损），即将安置房差价（亏损）计入土地一级开发项目投资，按照拆迁费用考虑；二是在相对应的土地一级开发地块上市底价中考虑安置房差价（亏损），视同为分摊成本，以土地上市收入平衡安置房项目亏损。

3 实操中定向安置房与土地一级开发主体情况分类

北京市国土资源局《关于建设项目征收集体土地涉及农村居民搬迁点搬迁需要建设定向安置房供地办法的初步意见》（京国土市[2007]774号）[1]提出“定向安置房建设的责任主体应为所在区县政府，建设主体可为所在区县政府提出，经市政府批准的国有一级开发企业、已授权、委托的一级开发企业及经招投标确定的一级开发企业。”实际操作中定向安置房项目与土地一级开发项目可为同一主体，也可为不同主体。

当土地一级开发项目与定向安置房项目为不同主体时，安置房项目建设及投融资工作由安置房项目主体（B）承担；待安置房项目完成后，根据土地一级开发项目拆迁补偿安置方案，一般由一级开发主体（A）以购置方式，或按协议约定直接销售给定向安置拆迁户，购置或销售定价一般不超过安置房成本价。

4安置房差价纳入土地一级开发成本模式分析

4.1 投资结合模式

投资结合模式是指对于存在安置房差价（亏损）的定向安置房项目，将安置房差价（亏损）以投资形式计入土地一级开发项目投资中，以土地一级开发拆迁费用形式体现，视同为拆迁过程中发生的购置安置房投资。

（1）适用范围及安置房成本回收

适用于定向安置房项目与土地一级开发项目为不同主体，且一级开发主体（A）与安置房主体（B）之间实际发生安置房购置行为。

安置房的成本回收时点为土地一级开发项目主体（A）实际购置行为发生时。

（2）优缺点

投资结合模式计算简便，易于理解，但由于安置房差价（亏损）已包含安置房建设合理利润（3%）及相关税费，当以投资模式计入相对应的土地一级开发投资后，实际上扩大了土地一级开发利润/管理费及融资基数，即存在重复计算利润的瑕疵。

（3）对安置房交易税费及土地上市底价的影响

投资结合模式下，安置房发生两次购置：一次是一级开发主体（A）与安置房主体（B）之间购置行为，一次是被拆迁人与一级开发主体（A）之间的购置。根据我国相关税法要求，两次购置均发生交易税费。

第一次安置房交易税费=安置房成本价/收购价*对应税种税率

第二次安置房交易税费=安置房售价*对应税种税率

土地上市底价=土地一级开发成本（含安置房购置费用）

4.2 成本结合模式

成本结合模式是指将安置房差价（亏损）以成本形式计入土地一级开发项目成本中，以一级开发土地上市底价组成部分的形式体现，视同为一级开发分摊成本。

（1）适用范围及安置房成本回收

适用于如下两种情况：

I.定向安置房项目与土地一级开发项目为相同主体；

II.定向安置房项目与相对应的土地一级开发项目为不同主体，但一级开发主体（A）与安置房主体（B）之间未实际发生安置房购置行为。即安置房项目主体（B）直接按照不高于安置房成本的价格销售给被拆迁人，发生的安置房差价（亏损）在土地一级开发项目完成后，以土地上市收入平衡其亏损。

安置房项目成本回收包括两部分：一是安置房售价，其回收时点为被拆迁人购买时；二是安置房差价（亏损），理论回收时点为土地一级开发项目完成，土地上市取得土地收入时予以补偿。

（2）优缺点

成本结合模式克服投资结合模式重复计算利润问题，但由于安置房差价（亏损）体现在土地上市底价中，特别是对于定向安置房项目与土地一级开发项目为不同主体时，因安置房成本回收期加长，实际上增加了定向安置房项目主体的融资成本。

（3）对安置房交易税费及土地上市底价的影响

成本结合模式下，安置房仅发生一次购置，即被拆迁人与安置房开发主体之间的购置。

安置房交易税费=安置房售价*对应税种税率

土地上市底价=土地一级开发成本+安置房差价（亏损）

4.3 不同结合机制下土地一级开发项目投资成本构成差异

当存在安置房差价（亏损）时，在不同的结合机制下土地一级开发项目投资及成本构成存在差异，下表将两种结合模式下土地一级开发项目投资及成本构成的异同进行对比。

5 合理化建议及探讨

5.1 合理化建议

经实调北京市多个土地一级开发项目拆迁补偿安置政策及方案对比分析发现，拆迁补偿安置政策一般会设置“纯货币补偿”、“货币+安置房”、“产权调换”三种方式供被拆迁人选择，但在政策设定中会向“货币+安置房”方式倾斜。

从降低项目整体投资成本、与现有政府性基金预算管理要求及政策有效衔接、提高政府主管部门审批标准化及控制房地产市场价格的角度考虑，除不同主体外购安置房可作为拆迁费用计入土地一级开发项目投资外，建议对于安置房差价（亏损）纳入土地一级开发成本采用成本结合模式，将安置房差价（亏损）作为土地一级开发项目分摊成本，体现在一级开发土地上市底价中，在经营性土地上市取得土地收入时予以补偿。

5.2 相关探讨

（1）实践中，当定向安置房项目与土地一级开发项目为不同主体，且存在购买行为时，一级开发管理费或开发利润计算基数是包含安置房差价（亏损）的。基于利润分配统一性考虑，并且定向安置房成本中已考虑其实施主体利润，建议一级开发管理费或开发利润的计算，不再将安置房差价（亏损）纳入计算基数。

（2）定向安置房项目与土地一级开发项目为同一主体情况下，若拆迁补偿补助款按扣减安置房购置费后的数额发放给被拆迁人，即安置房购置费空转、购房款实际并未支付时，建议在土地一级开发项目成本核算中，拆迁补偿补助款按照实际发放数额计算，安置房差价（亏损）按照安置房全成本纳入土地一级开发成本。

（3）成本结合模式下，安置房成本回收除销售收入外，安置房差价（亏损）须延后至一级开发项目土地上市取得土地收入时才能够得到补偿，建议按照合理融资利率将期间资金占用成本计入安置房成本中。

主要参考文献：

[1]北京市国土资源局.关于建设项目征收集体土地涉及农村居民点搬迁需要建设定向安置房供地办法的初步意见（京国土市[2007]774号）[Z].2007.10

[2] 北京市住房和城乡建设委员会.北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法（京建法[2016]19号）[Z].2016.12

[3] 北京市国土资源和房屋管理局.北京市宅地基房屋拆迁补偿规则（京国土房管征[2003]606号）[Z].2003.7